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促进海域使用权市场化流转刍议

时间:2016-11-30 09:17:51    来源:中国海洋报    作者:林全玲

核心阅读

  海域使用权市场化流转可以优化海域资源的配置,深化海洋行政审批制度改革,促进海洋经济结构调整和转型升级。

  笔者结合目前海域使用权市场化流转中出现的一些现实问题,如可供市场化配置的海域资源有限,各地操作不一等,提出相关建议。
 
  党的十八届三中全会指出,必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。当前我国海域使用权流转市场化程度不高,海域使用权流转一级市场(编者注:海域使用权出让市场)主要以行政许可审批为主,市场化出让用海类型单一,以渔业用海为主。二级市场(编者注:海域使用权转让市场)流转海域面积较低,流转形式以抵押为主,且用海类型流转不均衡,关系民生的渔业用海抵押占比低,融资难度大。
  海域使用权市场化流转可以优化海域资源配置,对于深化海洋行政审批制度改革,预防和遏制海洋领域腐败,促进海洋经济结构调整和转型升级,实现海洋经济的健康发展具有重要意义。为积极稳妥地推进海域资源市场化改革,充分发挥市场机制在海域资源市场配置中的决定性作用,笔者提出如下对策建议。
  1. 积极推进海域收储。
  目前真正可供市场化配置的海域资源有限,市场化配置工作难以全面推开。有些地区的养殖用海在《海域使用管理法》(以下简称《海域法》)出台前,依据农村土地承包的方式进行资源配置;《海域法》生效后,根据养殖现状依申请直接确权给村委会,再由村委会分配给村民养殖使用。海域资源市场化配置将直接涉及渔民的民生问题,推进工作难度较大。此外,很多工业用海市场化配置事实上也很难操作,有的用海项目是依托相应陆域项目申请项目用海,此类项目用海主体特定,不具备采取市场化配置的条件。
  为此,海洋行政主管部门应建立海域储备机构,根据海洋功能区划和海域使用规划,依据项目用海审批权限和辖区年度用海需求,编制辖区年度海域收储计划和实施方案,对使用期限届满依法收回海域、逾期未开发海域、新淤涨滩涂和新形成的港口岸线资源等逐步实施储备,从而拓展可供市场化配置的海域资源范围。并且,应该允许收储机构根据批准方案收储的海域经登记后,向金融机构和融资平台融资。
  2. 明确海域使用权流转一级市场准入标准与配置方式选择指引,同时将海洋产业用海控制指标、污染处理能力等集约节约用海、环境保护要求贯穿于海域使用权市场化配置过程中。
  海洋行政部门应该根据不用的用海类型和用海方式,规定不同的市场准入标准和资源配置方式。如按照海域使用的用海类型、用海方式,结合市场化流转交易方式,对企业生产的技术、规模、污染物排放及处置等方面进行相应的规定,或者提出参与主体应取得一定的资质。
  明确海域使用权流转一级市场配置方式选择指引,如对具有公益性色彩的用海项目重大基础设施、防灾减灾、国防安全、科研教育等采用申请审批的方式,对于经营性的项目可以视情况实行招标、拍卖、挂牌,对于房地产开发的,应以拍卖方式出让使用权。
  海洋行政主管部门应当严格执行海洋产业用海控制指标,并作为海域使用审批管理的重要依据,实现海域资源的节约集约利用与优化配置。如要求申请用海的单位或个人在提交招投标文件、编制项目可行性报告、用海初步设计、海域使用论证报告和项目用海申请材料时,必须明确控制指标值。项目用海审批时,海洋行政主管部门应当依据控制指标对项目用海申请进行审查,不符合强制性控制指标要求的,不予审批。
  3. 以《物权法》《担保法》等为基础,细化海域使用权二级市场流转方式及流转规则。
  《海域法》《海域使用权管理规定》仅对海域使用权抵押、转让、出租等作原则性规定,有的地方性法规或者规章也对此有所规定。但各地操作不一,在很大程度上制约了二级市场的发展。尤其在物权统一登记的背景下,海域物权的登记统一由国土部门负责,海洋行政主管部门需要进一步研究海域物权登记前置审批的范围,如海域使用权的转让必须经海洋主管部门批准才能办理物权登记。对于海域使用权出租,有的地区要求审批,有的地方不要求审批,因此应尽快制定全国统一的海域使用权流转规则。
  4. 建立海域使用权流转交易平台,强化政府对市场的监管。
  为确保海域资源市场化配置公开、公平、公正、透明,应建立海域使用权流转交易平台,统一发布信息、统一交易规则、统一监督管理,确保海域使用权规范流转。海洋行政主管部门应当建立行政审批和监管的信息平台,实现信息共享,对不按规定使用海域和破坏海洋生态环境的,要严格依法查处。建立健全项目用海行政审批及事中事后监管机制,严格海域审批纪律,对审查、审核履职不到位或违法违规审批用海的,要依法追究责任。
  5. 健全海域价值评估机制,培育中介服务市场。
  依据国家海洋局颁布的《海域评估技术指引》和《海域评估技术规范》,加强海域使用权价格评估体系建设。《海域评估技术指引》在实施中还存在一些不足,如部分参数的取值难以确定,用不同的方法计算出同一海域的价格差距较大等问题。因此,需要进一步完善海域价值评估方法,确定需要进行价值评估的情形,明确海域价值评估的效力。此外,政府还应培育综合性专业中介机构,大力发展海域评估、海域测量、海域融资担保、信息服务、法律服务等专业服务机构。这些专业的中介机构能为全面推进海域资源市场化配置提供优质服务保障。
  6. 强化海域使用权的权益保障机制。
  推进海域使用权的市场化流转,还需要建立海域使用权因公益提前收回的用海人的权益保障机制。严格界定“公共利益”,规定公益提前收回的程序,确定合理的补偿标准,探索多样化补偿安置方式,采取置换海域或作价入股等方式,统筹解决群众生活生产安置问题。
  7. 优化海域论证和海洋环评。
  用海项目海域论证要适应海域资源市场化配置要求,着重论证相关规划符合性、海洋产业用海控制指标符合性;涉及填海工程的,海洋环评着重评价填海工程对海洋环境的影响。对于造成严重生态损害的建设项目,海洋环评报告中应该包含海洋生态损失补偿问题。
  8. 完善海洋综合管理体制,实施基于海洋生态系统的海洋综合管理。
  为促进海洋事务的统筹管理和综合协调,应根据十八大的要求,设立由国务院直接领导、国家各涉海部门组成的高层次议事协调机构——国务院海洋委员会,统一协调我国海洋事务和各涉海部门的相关工作。
  依据“多规合一”的要求,实现涉海规划与土地利用规划、城市建设规划等有效衔接,深化海洋开发、保护、利用与城市发展、土地利用的统筹。
  深入推进海域使用权“直通车”制度实施。用海单位可以凭海域使用权证,办理相关基本建设项目审批手续。
 
  (作者单位:上海海洋大学)

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